该阶段可具体划分为成立与生效两个部分，前者是后者的基础。

行政优益权概念源自法国，该国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列超越性权力统称为优益权。谈及虚伪的意思表示，有必要重点关注通谋虚伪表示，这是指表意人对非真意有明确认识，且存在着双方当事人的通谋行为。

换句话说，行政主体的意思表示应当受到法律禁止性规定的约束，表现为一种他治性特征。[45]意思表示是以语言文字作为载体而表达内心意思的，难免会在语义内容、个人认知等方面受到影响。意思表示蕴藏的约束力，首先是要求双方忠实履行行政协议的内容，此时可援用合同法全面履行的原则。只有相对人同意标的这一前提要求，才能在后续环节与行政主体就其他具体内容形成意思表示一致。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第17条规定，实施机构应当公平择优选择具有管理经营、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。

而行政协议中相对人不具有行政职权，无法决定是否发出订立协议的要约，故双方意思表示能否达成一致，离不开行政主体先前作出要约的意思表示。如土地房屋征收补偿协议主要是由拥有职权的土地管理部门与相对人订立，其中的内容必须是行政法上权利义务。闫海、宝丽：《公用事业特许经营中行政优益权探究》，载《天府新论》2011年第5期。

（二）行政协议诉讼中意思表示的解释方法 妥当、科学的意思表示解释方法，乃是稳定行政协议法律关系的基础。对于该非真意表示，表意人与相对人虽存在合意，但仅仅造成订立某项法律行为的表面假象，这是二者在相互串通基础上作出的不真实意思表示，实际上并不企图产生法律效果。职是之故，意思表示在民事合同中衍生的私法规则无法完全适用，它在行政协议中的适用应受到公法原理调整。2.意思表示不自由 但凡不是行为人自由作出的意思表示，就无法取得像意思表示真实那样所预设的法律效力。

值得警惕的是，此种行政解释行为难免会对双方意思表示产生冲击，法院在司法审查活动中应当审慎应对，而非一味地加以认可。如《民法典》第142条的规定，即强调了文字语句的重要性。

实践中，行政协议涵盖的领域比较广泛，文本可凸显的形态纷繁多样。摘要:  虽然意思表示源自私法，但由于行政优益权的嵌入以及公益与私益两个变量要素的衡量，此概念工具在行政协议中的适用范围、表现形态、运作规则等方面均有特殊性。基于契约属性的一面，行政协议诉讼中意思表示存在瑕疵的主张可依照民事诉讼之规定去分配举证责任，即谁主张、谁举证。由于当事人一方利用对方的急迫需要，迫使对方作出了违背其真意并使自己蒙受严重不利的意思表示。

我国台湾地区民法学家王泽鉴认为，意思表示是指将企图发生一定私法上效果的意思，表示于外部的行为。[36] 参见[日]我妻荣：《我妻荣民法讲义I：新订民法总则》，于敏译，中国法制出版社2008年版，第268页。真意保留，是表意人将想要发生法律效果的真意保留在内心，而没有表示出来，或者即使表示出来也并非是真实的。同时，意思表示瑕疵的私法契约无效原则在行政协议领域也可适用。

表意人的意思表示错误，大致体现为对内容、性质等方面的错误。毕竟，行政机关在订立行政协议时，应当广泛收集相关信息，邀请专家进行论证，慎重权衡各种因素，本应当更有能力避免重大误解的发生。

例如，政府特许经营协议中，相对人通过欺诈方式获得了订立行政协议的资格和机会，此时该协议的效力值得审视。意思表示作为合同制度的基石，在行政协议这类特殊合同中发挥着何种作用呢？行政协议中的意思表示与民事合同上的意思表示有不同之处吗？本文尝试将意思表示作为解构行政协议的理论线索，探讨其对行政协议法律体系的塑造功能。

有论者将单独属于行政主体的意思表示概括为单方行政行为、行政行为的附款等类型，并将双方均可作出的意思表示概括为行政协议、行政奖励等行为。[58] 参见《最高人民法院关于发布第十五批指导性案例的通知》（法〔2016〕449号）。试想，行政主体可不顾相对人意志却能够很大程度行使特权，后者意思表示的实现空间还有多大？由是可知，行政主体会在公益与私益这两个要素之间作出衡量，公益优先的价值取向往往占据上风，故行政主体如何协调自身意思表示与行政优益权之间的张力还有待探析。当意思表示的内容涉及到强制性规范的非禁止性规定时，法院应当根据权利义务状况去审视约定的合法性。虽然行政协议与民事合同都存在意思表示这一共同概念，且前者在很大程度上借鉴了民事合同规则，但因为二者之间的不同构造，前者的意思表示不能完全套用后者的意思表示理论。[15] 参见王旭军：《行政合同司法审查》，法律出版社2013年版，第19页。

行政协议应经由双方平等协商而订立，原则上一方当事人不能将自身意思强加给另一方，此谓之为意思表示一致的过程化。[15]该条款并非是相对人意思表示不真实的情况下订立的，此时双方权利义务不存在意思表示瑕疵，这方面与民事合同存在差异。

其他行政机关对于行政协议的解释，可能会加剧双方当事人之间力量的不均衡。对相对人而言，鉴于签订协议行为的私益属性，多数情形下不必对其意思表示作特别限制。

需要指出，行政优益权能够与相对人的意思自治兼容。相较而言，笔者认为沉默不应作为行政协议中意思表示的方式。

当通过此方法无法有效确定表意人的真实意思之后，才能适用其他解释方法。[17]此种关系维度下，相对人自然享有议价能力及取舍的外部环境。文章来源：《法治社会》2021年第6期 进入专题： 行政协议 民法典 。由于公共利益优先的价值取向，行政优益权与意思表示之间不可避免地会发生遭遇，如何实现这两个要素的有机平衡将是一项重要课题。

实践中常用的后续补充协议，就是履行阶段双方的再一次意思表示，此环节取决于二者的协商解决。大体而言，行政法律规范可分为任意性规范和强制性规范两类。

当法律没有规定时，行政主体有资格出于公益目标的考虑，向相对人作出标的范围的意思表示。并且，意思表示不真实对行政协议效力的塑造亦有特殊之处。

[51] 参见杨代雄：《民法典第142条中意思表示解释的边界》，载《东方法学》2020年第5期。在私法领域，意思表示的作出遵循法不禁止即自由原则。

该方法适用的前提是文义解释超过了合理解释、公平解释以及权利义务不平衡的范围，或者已经目的解释才能够对行政协议作出更为合理的理解。需要强调的是，前述阻却行为并非可以随意作出，而是需要公共利益和其他法定事由的支撑。这种不自由，一般分为欺诈与胁迫两种情形。其次，意思表示一致的表现方法存在特殊性。

通过梳理意思表示在行政协议中的适用，既有利于凸显其在公法领域的特殊属性，也有助于揭示行政优益权对意思表示可能施加的不当影响，以防止相对人的主观意愿被行政权过度挤压甚至吞噬，从而警惕行政协议滑向行政命令的危险。（二）行政协议履行过程中意思表示的约束力 行政协议成立后，就整个过程来看，忠实履行乃其中的重要节点。

[38] 王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019年第3期。行政协议争议的类型形态各异，双方诉求千差万别，其中行政诉讼是解决纠纷的主渠道，法院在行政裁判活动中享有评判意思表示的权限。

一般情况下，行政协议双方作出意思表示需具备必要条件。行政协议内容包含行政主体对未来行政权处分的约定，倘若相对人希望与之订立，就必须先接受此种意思表示。

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文章来源：天狐定制

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